De opslag van lithium batterijen (bijvoorbeeld bij een fietsengroothandel of een handel in onderhoudsmachines voor hoveniers is een (relatief) nieuwe activiteit.[1] In de praktijk lopen deze bedrijven er tegenaan dat de regels voor de opslag van deze batterijen onduidelijk zijn. Dit kan tot discussies met de omgevingsdienst leiden of met de opstal- en brandverzekering.
In deze blog leg ik uit hoe het werkt met maatwerkvoorschriften onder de Omgevingswet in het bijzonder voor de opslag van lithium batterijen (< 10.000 kg).[2]
Opslagactiviteit
Voor deze blog is het van belang dat ik uitga van de opslag van nieuwe lithium batterijen die minimaal geladen zijn en direct vanaf de fabriek geleverd zijn in een speciale beschermende verpakking.
Het is belangrijk om dit type batterij te onderscheiden van gebruikte batterijen. Dit hangt samen met het kenmerkende risico dat verbonden is aan lithium batterijen: het risico op een thermal runway.[3] Dit risico is bij gebruikte batterij veel groter. Deze zijn mogelijk beschadigd geraakt door of tijdens het gebruik.
Ik ben niet bekend met incidenten die het gevolg zijn van nieuwe batterijen. In de media heb ik alleen incidenten gezien met gebruikte batterijen of batterijen in apparaten die in gebruik zijn.
Regels tot 1 januari 2024
Algemene regels
Voor veel activiteiten van bedrijven stonden algemene regels in het Activiteitenbesluit.[4] In het Activiteitenbesluit vond je geen algemene regels voor de opslag van lithium batterijen.
Zorgplicht
Als er geen algemene regels zijn, dan valt een bedrijf terug op de zorgplicht. De zorgplicht houdt in dat degene die een bedrijf runt, schadelijke milieueffecten moet voorkomen of verminderen als hij weet of had kunnen weten dat ze kunnen optreden door het laten werken (of juist het tijdelijk uitschakelen) van het bedrijf.
De zorgplicht werkt aanvullend op de naleving van de regels in het Activiteiten besluit. Een bedrijf moet altijd de maatregelen die redelijkerwijs van hem of haar kan worden verwacht om het milieu te beschermen.[5]
Schadelijke gebeurtenis
Naleving van de zorgplicht betekent dat een bedrijf risico’s voor de omgeving moet vermijden of beperken. Ook moet een bedrijf de kans minimaliseren op een schadelijke gebeurtenis of schadelijke gevolgen van een gebeurtenis. Een bedrijf dat lithium batterijen opslaat moet nadenken over een schadelijke gebeurtenis met zo’n batterij (bijvoorbeeld een thermal runaway) en hoe je de schadelijke gevolgen daarvan beperkt.
Maatwerkvoorschriften
Het bevoegd gezag kan maatwerkvoorschriften stellen, als de bedrijfsactiviteiten niet uitputtend geregeld zijn in algemene regels. De maatwerkvoorschriften zijn bedoeld om de kans op een schadelijke gebeurtenis of het beperken van de schadelijke gevolgen te minimaliseren.
Waar worden maatwerkvoorschriften op gebaseerd?
Maatwerkvoorschriften worden bijvoorbeeld gebaseerd op wetenschappelijke kennis en informatie en de informatie over de Best Beschikbare Technieken (BBT) om een bepaald risico te beheersen.
Infomil verwijst voor uitgangspunten waaraan de opslagvoorziening voor lithium batterijen tot 10.000 kg aan moet voldoen, naar de Circulaire risicobeheersing lithium-ion energiedragers.[6]
Al lange tijd is een kader in de maak voor de opslag van lithium batterijen. Dit is de PGS 37.2. De PGS-richtlijn beschrijft de belangrijkste risico’s van de opslagactiviteit en de doelen en maatregelen om de risico’s te beheersen en schadelijke gevolgen te beperken. Deze richtlijn is wel definitief vastgesteld, maar is nog niet algemeen verbindend. [7] De omgevingsdienst beschouwt de PGS 37.2 wel als BBT.
Omgevingswet
Algemene regels
De Omgevingswet introduceert het begrip ‘milieubelastende activiteit’.[8] Het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) is de gedeeltelijke opvolger van het Activiteitenbesluit. Het Bal wijst een aantal concrete milieubelastende activiteiten aan. De opslag van lithium batterijen is niet aangewezen als activiteit in het Bal.
Omgevingsplan
De Omgevingswet decentraliseert de grondslag voor de bevoegdheid om maatwerkvoorschriften. Het juridisch kader (van zorgplicht tot maatwerkvoorschrift) zoals hiervoor beschreven is vanuit het Activiteitenbesluit verplaatst naar het omgevingsplan.[9] Je vindt ze terug via het DSO (omgevingsloket) als je in jouw gemeente op zoek gaat naar de regels die gelden op een bepaald adres. Ze staan meestal in hoofdstuk 22, paragraaf 22.3.1: maatwerkvoorschriften voor milieubelastende activiteiten. Inhoudelijk zijn de regels niet wezenlijk veranderd. De manier van opschrijven is wel veranderd.[10]
De gemeente is bevoegd om in het omgevingsplan regels te stellen voor milieubelastende activiteiten die niet in het Bal zijn opgenomen, zoals de opslag van lithium batterijen.[11] Tot nu toe ben ik geen omgevingsplannen tegengekomen waarin iets over de activiteit opslag van batterijen is opgenomen.
Stappenplan
Omdat er geen algemene regels gelden voor de opslag van lithium batterijen, moet je volgens het stappenplan van IPLO kijken of er in decentrale (gemeentelijke) regels iets over de activiteit is geregeld. Dat is vaak ook niet het geval.
Als er geen rijksregels zijn en geen gemeentelijke regels, dan blijft over de algemene zorgplicht zoals hiervoor uitgelegd.[12]
De procedure
De maatwerkprocedure wordt meestal doorlopen op initiatief van het bevoegd gezag, naar aanleiding van de melding.[13] Hoofdstuk 4 van het Bal bepaalt wanneer er sprake is van een meldingsplicht. Voor zover ik kan nagaan is er geen meldingsplicht voor de activiteit opslaan van lithium batterijen. Dit betekent dat een bedrijf de activiteit niet hoeft te melden en meteen met de opslag mag beginnen. (Ik adviseer aan het einde van deze blog, om dit toch niet te doen.)
De aanleiding om maatwerkvoorschriften op te leggen, zal voorlopig dus voortvloeien uit een controlebezoek van de omgevingsdienst.
De gangbare procedure is dat er eerst een ontwerpbesluit met maatwerkvoorschriften wordt toegestuurd aan het bedrijf. Het bedrijf krijgt de gelegenheid een zienswijze kenbaar te maken. Daarna worden de voorschriften vastgesteld. Als een bedrijf het er niet mee eens is, is een gang naar de rechter mogelijk.
Kanttekeningen
Hiervoor heb ik stilgestaan bij de mogelijkheid onder de Omgevingswet maatwerkvoorschriften op te leggen in het kader van de zorgplichtbepalingen die nu in het omgevingsplan van iedere gemeente staan. Als het gaat om de opslag van lithium batterijen, dan is het kenmerkende risico dat een bedrijf kort gezegd moet voorkomen of zien te beheersen: het risico op brand.
Brandveiligheid is een aspect dat geregeld wordt in het Besluit bouwwerken leefomgeving (“Bbl”, de opvolger van het Bouwbesluit). Het is onduidelijk waarom aan een bedrijf méér eisen kunnen worden gesteld, als het gebouw voldoet aan Afdeling 6.2 Bbl (de afdeling in het Bbl die gaat over brandveiligheid).
Er is mijn nog geen rechtspraak bekend over maatwerkvoorschriften in het kader van de zorgplicht, die gaan over (in wezen) brandveiligheidszaken met betrekking tot lithium batterijen.
Ook is het nogal arbitrair of een bedrijf wel of niet aan de zorgplicht heeft voldaan en of maatwerkvoorschriften noodzakelijk zijn.[14]
Mijn praktijkervaring
Een belangrijk aandachtspunt bij het hiervoor genoemde risico van lithium batterijen, is de bestrijding van brand. Het is niet eenvoudig om het hiervoor genoemde risico van een thermal runaway te beheersen. (Belangrijk om niet uit het oog te verliezen: de kans dat het risico zich verwezenlijkt, is klein.)
Tot nu toe is mijn advies aan bedrijven om de opslag zoveel mogelijk te ontwerpen anticiperend op het moment waarop de opslag van lithium batterijen wel als milieubelastende activiteit wordt aangewezen. Dat betekent dat je bij het ontwerp van de opslagruimte, rekening houdt met de inhoud van zowel afdeling 6.2 van het Bbl als de PGS 37.2.
Mijn ervaring tot nu toe is dat de omgevingsdiensten huiverig zijn om inpandige voorzieningen (bijvoorbeeld met een PGS15 kluis[15]) te vergunnen. De voorkeur gaat uit naar een uitpandige opslag.
De PGS 37.2 werkt met maatregelen die passen bij bepaalde typen opslagvoorzieningen. In theorie is het bedrijf vrij in de keuze voor een brandbestrijdings-, brandbeheersings- of brandblussysteem. In de praktijk geldt echter als eis dat het systeem gecertificeerd moet zijn conform het CCV-certificatieschema Installeren VBB-installaties.[16] Jaarlijks moet de installatie worden geïnspecteerd op basis van het CCV inspectieschema Brandbeveiliging PGS.[17] Deze inspectieschema’s zien niet op aerosolinstallaties.
Mijn visie
PGS 37.2: hoezo maatwerk?
Ik vind dat zelf dat deze maatregelen niet altijd goed aansluiten bij de situatie van een opslagvoorziening van nieuwe, verpakte, lithium batterijen.[18] De PGS 37.2 laat nog veel aspecten open of is juist erg gedetailleerd. Ik behandel een dossier waarin de omgevingsdienst grote delen van de PGS 37.2 als maatwerkvoorschrift oplegt. Dat is niet echt ‘maatwerk’ te noemen. Zeker niet, nu voor de voorziening zelf een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is verleend. Deze is uitvoerig getoetst aan het destijds geldende Bouwbesluit en in orde bevonden.
PGS 37.2: en aerosolinstallaties dan?
Een alternatief voor een water-installatie is het beheersen van de brand door middel van een aerosolinstallatie. Hierbij gaat een droge aerosol unit nadat deze inwerking is gesteld, een chemische reactie aan met het vrijkomende elektrolyt uit een kapotte batterij. Er zijn verschillende aerosolsystemen op de markt van verschillende leveranciers.
Voordeel van aerosolinstallaties
Het voordeel van deze systemen is dat ze in een vroeg stadium van de thermal runaway (wanneer de eerste temperatuurverhoging ontstaat in de batterij) kun actie kunnen komen. Door de chemische verbinding van de aerosol met de batterij, wordt de thermal runaway in principe gestopt.[19] Het voordeel van deze brandbeheersing is dat je veel minder schade aan het milieu veroorzaakt.
Het nadeel
Nadat het aerosolsysteem de thermal runaway heeft gestopt, is in veel gevallen nog wel een eindmaatregel nodig: het opsporen van de aangetaste batterij en het onderdompelen daarvan in een waterbak of een andere substantie waarin de batterij kan uitrazen. Er kan dus nog wel een handeling nodig zijn om de aangetaste lithium batterij naar een eindcontrole te brengen. Daar komen hoe dan ook (goed beschermde) brandweerhanden (of een robot) en een dompelbak met water (of iets anders) aan te pas.
Nog geen CCV certificatie- en inspectieschema’s
De PGS 37.2 ziet aerosolinstallaties vooralsnog niet als een aanvaardbaar systeem. Er zijn namelijk nog geen CCV certificatie- en inspectieschema’s voor aerosol installaties.[20] Wil een bedrijf gebruik maken van een aerosolinstallatie, dan zal een beroep gedaan moeten worden op het beginsel van ‘gelijkwaardige maatregel’.[21] De verwachting is overigens gerechtvaardigd dat er ook een CCV certificatie- en inspectieschema zal komen voor aerosol installaties.
PGS 37.2: hoezo BBT?
Zolang er geen CCV certificatie- en inspectieschema’s zijn, zal de omgevingsdienst[22] een voorziening eisen op basis van water (via een sprinkler/watermistinstallatie). Het voordeel van blussen met water is dat (als je maar lang genoeg blust), deze de brand onder controle zal brengen. Deze manier van blussen heeft ook nadelen. Niet alleen moet je lang blussen met veel water om effect te hebben, ook leidt het blussen met water tot ongewenste chemische reacties en vrijkomende stoffen. Blussen met water zal er waarschijnlijk toe leiden dat alle batterijen die nat worden, moeten worden afgevoerd naar een erkende verwerker. Ook zal het bluswater moeten worden opgevangen, omdat het sterk verzuurd raakt door de chemicaliën die vrijkomen uit de batterijen. Dit vereist een opslagvoorziening met een hoge opstaande rand (onhandig bij dagelijks gebruik van de opslagvoorziening) of een ondergrondse opvangbak voor heel veel verontreinigd bluswater (kostbare bouwconstructie). Opgevangen bluswater moet je vervolgens door een gespecialiseerd bedrijf laten ophalen om te laten reinigen.
Wegen van milieugevolgen
De aerosoltechnologie is relatief nieuw.[23] Mijn vermoeden is dat bestrijden, beheersen en blussen met water méér gevolgen voor het milieu kan hebben, dan wanneer een aerosolinstallatie in elk geval de eerste twee zaken regelt (en daarna de daadwerkelijke probleembatterijen alsnog in water worden afgeblust). De vraag is of blussen met water hier wel écht BBT is.
Mijn advies aan bedrijven
Ontwerpfase
Besteed veel tijd en aandacht aan het ontwerp van de opslagvoorziening voor lithium batterijen. Een opslagvoorziening op basis van brandbestrijding, brandbeheersing of brand blussen met water, stelt totaal andere eisen aan een opslagvoorziening, dan op basis van een aerosolinstallatie.
Voorkom gedoe achteraf
Neem ook de betrokken omgevingsdienst en de veiligheidsregio mee in de ontwerpfase. In principe is de opslag van (nieuwe) lithiumbatterijen < 10.000 kg nog niet aangewezen als een milieubelastende activiteit. Er geldt ook geen meldingsplicht voor de activiteit. Desondanks kan het bevoegd gezag op basis van de zorgplichtbepaling in het omgevingsplan, maatwerkvoorschriften opleggen. Het is niet prettig als je daarmee geconfronteerd wordt nádat je een bepaalde voorziening hebt aangebracht.[24]
Verzekering
Tot slot nog het aspect van de verzekering. De procedure van de melding waarop geen formeel besluit volgt van de overheid, is voor verzekeringen ongrijpbaar. Zorgplichtbepalingen en maatwerkprocedures zijn voor verzekeringen ook ongrijpbaar. Een verzekering kan de dekking van een calamiteit op grond van de brandverzekering intrekken, als er een maatwerkprocedure loopt, waarin discussie is over de wijze van uitvoering van de opslagvoorziening (ook als er wel een omgevingsvergunning is voor het gebouw zelf die voldoet aan het Bouwbesluit of de Bbl).
Wil je meer weten of heb je een concrete hulpvraag?
Bel me gerust.
[1] Ik schreef hier eerder al een blog over, zie deze link.
[2] Disclaimer: het opslaan van lithium batterijen is een relatief nieuwe activiteit. De Omgevingswet is een nieuwe wet die ontwikkeld is in de tijd dat lithium batterijen nog niet gangbaar waren. Ik heb mijn best gedaan om in deze blog zo volledig mogelijk over de stand van de techniek en de stand van de wetgeving te schrijven. Er is nog geen rechtspraak over het onderwerp. Ik kan dus nog geen informatie geven over hoe een rechter in een concreet geval zal oordelen.
[3] Zie dit filmpje van het NIPV voor enige uitleg over een thermal runaway bij lithium batterijen.
[4] Officieel: het Besluit algemene regels voor inrichtingen, geldend tot 1 januari 2024
[5] Dit is de versimpelde weergave van artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit.
[6] Bij maatwerk kan het bevoegd gezag voorschriften uit de PGS 15 gebruiken. Een overzicht van relevante voorschriften kunt u vinden in de Circulaire risicobeheersing lithium-ion energiedragers en de Handreiking Opslag Li-ion accu’s en batterijen. (Zie: https://www.infomil.nl/%40217276/opslag-lithium-ion-batterijen/)
[7] Volgens IPLO zal dit wel medio 2025 het geval zijn.
[8] De definitie van milieu belastende activiteit staat in onderdeel A (begrippen), bijlage bij artikel 1.1 van de omgevingswet: activiteit die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken, niet zijnde een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een lozingsactiviteit op een zuiveringtechnisch werk of een wateronttrekkingsactiviteit.
[9] Artikel 22.44 van het Omgevingsplan van rechtswege (“Bruidsschat artikelen”).
[10] Gemeenten hebben tot 2031 de tijd om deze regels naar lokaal geldende regels om te zetten.
[11] https://iplo.nl/regelgeving/regels-voor-activiteiten/toelichting-milieubelastende-activiteiten/decentrale-regels-mba/decentrale-regels/, met dien verstande dat ik ervan uit ga dat er op enig moment het Bal centraal geldende rijksregels zal gaan stellen. Het is onwenselijk dat er voor de opslag van lithium batterijen in het land verschillende regels gelden.
[12] Zie ook https://iplo.nl/regelgeving/regels-voor-activiteiten/toelichting-milieubelastende-activiteiten/milieubelastende-activiteit/
[13] Voorheen: AIM melding
[14] Ik heb via officiëlebekendmakingen.nl meer meldingen gezien van opslagvoorzieningen, dan meldingen van maatwerkvoorschriften.
[15] Let op: dit is een brandcompartiment en hiervoor is een omgevingsvergunning voor de bouw nodig. Deze kan niet zonder omgevingsvergunning worden geplaatst. Het Besluit bouwen leefomgeving (opvolger van het Bouwbesluit) kent (ook) geen specifieke regels voor de opslag van lithium batterijen.
[16] https://hetccv.nl/app/uploads/2023/08/CCV-certificatieschema-Leveren-VBB-installaties-4.0.pdf
[17] https://hetccv.nl/app/uploads/2023/08/CCV-Inspectieschema_BB_PGS_versie1.0.pdf
[18] Zo geldt als basistypical 1a de kleine opslagvoorziening met een brandcompartiment tot 300 m² opslag, maar valt dit in de categorie nieuwe, gebruikte/ingebruik zijnde of remanufactured energiedragers. Mijns inziens is hier al sprake van een onderling verschil. Een nieuwe (beperkt geladen) energiedrager die uit de fabriek komt, heeft een lager risico op een thermal runaway dan een in gebruik zijnde energiedrager.
[19] Ik pretendeer hier niet om de werking op een chemisch volledig juiste manier te beschrijven. Het is ‘in mijn eigen woorden’.
[20] Het Kiwa heeft deze wel: de BRL K23003
[21] Er is nog geen rechtspraak bekend over de acceptatie van een aerosolinstallatie als gelijkwaardige maatregel.
[22] Al dan niet op aandringen van de Veiligheidsregio die een adviesrol vervult in deze. De NIPV is vooralsnog geen voorstander van aerosolsystemen. Mijn persoonlijke indruk is dat dit meer ‘op gevoel’, dan op basis van diepgaande kennis van de materie is.
[23] Maar wordt al op grote schaal toegepast in de scheepvaart, en in kleine brandkluizen die bijvoorbeeld bij kantoren worden geplaatst om fietsbatterijen veilig in op te laden en te stallen tijdens kantooruren.
[24] Bij mijn onderzoek op officiëlebekendmakingen.nl (zoekwoorden lithium en opslag en instantie gemeente) kom ik enkele vermeldingen van VTH beleidsdocumenten tegen waarin de opslag van lithium geprioriteerd wordt en extra aandacht kan krijgen.
