Op 1 januari 2024 treedt de Omgevingswet in werking. Tegelijkertijd treedt het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) in werking.[1] Het Bbl is de opvolger (en meer) van het (huidige) Bouwbesluit. Het Bbl geeft (onder andere) regels over het uitvoeren van bouw- en sloopwerkzaamheden.
Voor wie
Deze blog gaat over een specifieke bepaling in het Bbl die betrekking heeft op de stikstofemissie bij bouwen en slopen. De blog is geschreven om aannemers in de woning- & utiliteitsbouw te informeren over toekomstige emissie eisen. Het is belangrijk om hier kennis van te nemen, omdat die eisen van invloed zullen zijn op investeringsbeslissingen in nieuwe bedrijfsmiddelen.
Adequate maatregelen
In het Bbl[2],[3] staat een bepaling die betrekking heeft op de stikstofemissie van bouw- en sloopwerkzaamheden:
Bij het verrichten van bouw- en sloopwerkzaamheden worden adequate maatregelen getroffen om de emissie van stikstofverbindingen naar de lucht te beperken.
Het gaat hier om de verplichting om adequate maatregelen te treffen om stikstofemissies te voorkomen. De wetgever bedoelt hiermee:[4]
De verplichting is een inspanningsverplichting voor initiatiefnemers; door te kiezen voor adequate maatregelen wordt het resultaat – een vermindering van de emissie – bereikt. […] De verplichting betreft niet geheel emissieloos werken, maar heeft tot doel de emissies te beperken ten opzichte van de situatie dat er geen maatregelen zouden worden getroffen.
Op welke wijze effectief, uitvoerbaar, werkbaar en betaalbaar emissies kunnen worden gereduceerd, wordt uitgewerkt in het traject van de routekaart schoon en emissieloos bouwen
Deze routekaart wordt opgesteld in opdracht van het Rijk en in samenwerking met de bouwsector – inclusief vertegenwoordigers van initiatiefnemers – en medeoverheden.
Convenant en Routekaart
De Routekaart is te vinden op de website www.opwegnaarseb.nl. Het is een bijlage bij het Convenant Schoon en Emissieloos Bouwen dat op 30 oktober 2023 is getekend tussen marktpartijen, brancheorganisaties en overheden. Bij het schrijven van deze blog was op de website van SEB alleen de conceptversie[5] van het Convenant[6] en de Routekaart[7] opgenomen.
Het eerste wat hierbij opvalt bij het lezen van het Convenant en de Routekaart is dat ‘schoon en emissieloos’ bouwen verder gaat dan het verminderen van stikstofemissies. Als stikstofemissies worden gereduceerd, worden in de praktijk ook andere emissies teruggedrongen (CO2 bijvoorbeeld).
Emissiereductieplicht
Het is een inspanningsverplichting om emissiereductie te bereiken, tegelijkertijd spreekt het Convenant van een emissiereductieplicht[8]. Een maatregel is pas adequaat als er emissiereductie wordt bereikt. Uit de Routekaart blijkt dat de inspanningsverplichting waar in de toelichting over gesproken wordt, bepaald niet vrijblijvend is
Wanneer relevant?
Bij het aanvragen van een omgevingsvergunning of het doen van een sloopmelding, moet worden aangetoond welke “adequate maatregelen” getroffen worden om de emissie van stikstof te beperken.[9]
De overheid (vaak de gemeente) moet vervolgens beoordelen of die adequate maatregelen voldoen. De overheid zal dit (waarschijnlijk) toetsen aan de Routekaart.
In het (concept) Convenant staat het volgende:
De routekaart bevat drie niveaus van emissie-eisen. Toepassing van het minimumniveau voor mobiele werktuigen kan gebruikt worden als deel van de invulling van het begrip “adequate maatregelen” en kan door het bevoegd gezag gebruikt worden bij de beoordeling daarvan.[10]
Andere mogelijke maatregelen zijn bijvoorbeeld het beperken van bewegingen van voertuigen op de bouwplaats of prefabricage om de bouwtijd te beperken (zie ook Routekaart SEB). De emissiereductieplicht geldt voor bouw- en sloopactiviteiten die vergunningplichtig zijn (bouw) of meldingplichtig (bouw en sloop).
Emissie eisen
De emissie eisen zijn erop gericht om het gebruik van verouderd, verontreinigend materieel in de bouw terug te dringen door deze materieelcategorieën versneld uit te faseren. Het aanknopingspunt voor de emissie eisen wordt gevormd door de stagenormen (mobiele werktuigen), euronormen (bouwtransport) en tier-klassen en CCR-klassen (varend bouwmaterieel) zoals gedefinieerd in de internationale emissiewetgeving.
Toepassing van het in hoofdstuk 3.5 en 3.6 beschreven minimumniveau kan gebruikt worden als deel van de invulling van het begrip “adequate maatregelen” als bedoeld in het Bbl. Het kan door het bevoegd gezag (vaak: de gemeente) gebruikt worden bij de beoordeling daarvan. Andere mogelijke maatregelen zijn bijvoorbeeld het beperken van bewegingen van voertuigen op de bouwplaats of prefabricage om de bouwtijd te beperken. Ook kunnen de emissie eisen bij aanbestedingen worden gehanteerd.
Iedereen die vanaf 1 januari 2024 een omgevingsvergunning aanvraagt of een melding doet, krijgt hier dus mee te maken (tenzij de uitzondering van toepassing is).
Verschillende niveaus
Naast het minimumniveau bestaan er het basisniveau en het ambitieuze niveau. Het basisniveau legt de lat iets hoger en geldt voor bouw-, sloop- én onderhoudsprojecten met een publieke opdrachtgever (vrijwillig voor private opdrachtgevers). De minimumeisen uit dit niveau worden in de aanbestedingsopdrachten en contracten van de opdrachtgevers opgenomen.
Het ambitieuze niveau stelt de hoogste eisen waarmee de emissies verder worden gereduceerd en wordt in aanvulling op het basisniveau toegepast. Hier ga ik nu niet nader op in.
Steeds strenger
De Routekaart bevat een matrix waarin per periode is aangegeven wat de minimumeis is waaraan een mobiel werktuig of een transportmiddel moet voldoen. Hieruit blijkt dat richting 2030 de emissie-eisen steeds strenger worden, waardoor het bouwmaterieel steeds schoner en meer emissieloos wordt. Twee voorbeelden:
- een mobiel werktuig in de zware klasse, moet tot 31 december 2024 voldoen aan Stage IIIb, maar vanaf in januari 2025 aan Stage IV met roetfilter;
- bestelauto’s (N1) moeten vanaf 1 januari 2026 voldoen aan Euro 6, maar vanaf 1 januari 2028 moeten ze 100% uitstootvrij zijn.
Zero-emissiezones
Naast deze emissie-eisen dient ook rekening gehouden te worden met de toegangsregimes voor milieuzones en zero-emissiezones, in het kader van de afspraken uit de Uitvoeringsagenda ZE Stadslogistiek.
Wie gaat dat betalen?
De transitie naar schone en emissieloze werktuigen en transportmiddelen hangt af van een aantal belangrijke randvoorwaarden:
- voldoende beschikbaarheid materieel vanuit de markt (inclusief emissieloos materieel);
- voldoende ombouw- en productiecapaciteit;
- beschikbaarheid van laad- en tankinfrastructuur;
- financieringsmogelijkheden;
- veiligheid & standaardisatie;
- monitoring, controle op de naleving en toezicht & handhaving.
Op alle onderdelen is, zo weet ik uit de praktijk, nog veel werk aan de winkel. Op dit moment zijn nog onvoldoende elektrisch aangedreven, krachtige werktuigen en transportmiddelen op de markt beschikbaar. Datgene wat wel beschikbaar is, is heel kostbaar (in verhouding tot de fossiele-variant).
Subsidie
De overheid trekt weliswaar de portemonnee met diverse subsidieregelingen, voor de aanschaf van emissieloos bouwmaterieel, voor het emissieloos maken van bouwmaterieel en voor de ontwikkeling van nieuw emissieloos bouwmaterieel en tank- en laadoplossingen. Maar subsidie dekt de kosten nooit volledig. Eigen middelen of een banklening blijven (vaak) ook nodig. Tegelijkertijd zit de financiering van MKB-bedrijven door de hoge rente in het slop.
Simplistisch
Uit de toelichting:
Ten slotte wordt opgemerkt dat bouwers in de regel eenmalig met hogere kosten geconfronteerd worden en deze gedurende een langere periode aan opdrachtgevers kunnen doorberekenen. De kosten voor het omschakelen in de bouw landen dus niet bij één partij.
Op papier klinkt dit heel aardig. Zoals altijd is de praktijk helaas minder simplistisch. Vooral van overheden mag verwacht worden dat zij bij aanbestedingen rekening houdt met de meerkosten van schoner materieel en transport. Geluiden uit de praktijk geven aan dat de overheid dit nu onvoldoende doet.
Lichtpuntjes
Gelukkig zijn er ook lichtpuntjes, zoals de onderneming LEAP24 die al op verschillende plaatsen in Nederland speciaal voor bestelwagens laadinfrastructuur realiseert. In de bouwwereld wordt ook wel onderkend dat de transitie naar emissieloos bouwen is ingezet.[11] Dit is een motor voor innovaties. Grote bouwbedrijven zoals Heijmans[12] met (meer) investeringskracht nemen daarin het voortouw.
Afsluitende opmerkingen
De kleine aannemer
De vraag is in hoeverre mkb aannemers vertegenwoordigd waren bij de afsluiting van het Convenant. Vooral voor kleinere aannemers, vakmensen die meer verstand hebben van mooi timmer- of metselwerk dan van de laatste emissieregels, zal deze transitie erg snel gaan. Ik vermoed dat de kopzorgen die in februari 2023 bij de bouwers aanwezig waren, nog steeds aanwezig zullen zijn.
Juridische binding?
Ik constateer dat een Convenant en een Routekaart beide geen formele juridische regels zijn op grond van de Omgevingswet. Ze zijn niet juridisch bindend. Het krijgt desondanks net als andere in de breed aanvaarde kaders (denk aan de VNG brochure bedrijven en milieuzonering) wel de status van de maatschappelijk geaccepteerde ‘stand van de techniek’.
Met name de Routekaart vormt het toekomstig uitgangspunt voor aanbestedingen en het toetsingskader voor de beoordeling of een aanvrager voor een omgevingsvergunning voor een bouwproject voldoende adequate maatregelen treft om stikstofemissies te voorkomen. De vraag is of dit juridisch wel is toegestaan.
Wilt u meer weten over de Omgevingswet? Ik help u graag.
Voetnoten behulpzaam voor de praktijk:
[1] Zie de site van IPLO voor een overzicht: https://iplo.nl/regelgeving/omgevingswet/inhoud/besluit-bouwwerken-leefomgeving/
[2] Dit artikel is ingevoerd bij het Besluit van 14 juni 2021 tot wijziging van enkele algemene maatregelen van bestuur (stikstofreductie en natuurverbetering), zie pagina 5 van Stb. 2021, 287, op https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2021-287.html
[3] Artikel 7.19a lid 1 Bbl. In lid 2 staat een uitzondering op lid 1: Het eerste lid is alleen van toepassing op het bouwen van een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit of een melding als bedoeld in artikel 2.18, eerste lid, nodig is en op het slopen van een bouwwerk waarvoor een melding als bedoeld in artikel 7.10, eerste lid, is vereist omdat de hoeveelheid sloopafval naar redelijke inschatting meer dan 10 m3 bedraagt. Ik ga in deze blog niet in op deze uitzondering.
[4] Zie hiervoor de toelichting bij artikel 7.19a Bbl.
[5] Juni 2023.
[6] https://cdn.opwegnaarseb.nl/media/Concept%20Convenant%20SEB.pdf
[7] https://cdn.opwegnaarseb.nl/media/Concept%20Routekaart%20SEB%20(1).pdf
[8] Overwegingen, onderdeel 12.
[9] Dit zal worden opgenomen bij de indieningsvereisten die gelden voor het aanvragen van een omgevingsvergunning of het doen van een sloopmelding.
[10] Zie ook pagina 6 van de Routekaart, onderaan.
[11] https://elaad.nl/onderzoekers-elaadnl-verwachten-snelle-elektrificatie-in-de-bouw/
[12] https://digimagazine.bouwmachines.nl/emissiebeperking/heijmans
