Vandaag hebben een aantal omwonenden van de Nijmeegse wijk Hees APN (Asfalt Productie Centrale Nijmegen) aansprakelijk gesteld vanwege de stankoverlast en overschrijding van de uitstootnorm voor PAK.
De inwoners hebben dit al eerder gemeld bij de overheid, maar die treedt aanvankelijk niet handhavend op, omdat er formeel geen normen worden overtreden. Pas als eind juni blijkt dat er wél de norm[1] voor de uitstoot van PAK wordt overtreden, volgt handhaving. Die wordt weer gestopt, als de gemeente, de ODRN en APN gaan samenwerken om te kijken hoe ze het probleem kunnen oplossen.
Dit gaat voor de omwonenden te traag. Zij maken zich zorgen over het woon- en leefklimaat van hun wijk. Zij hebben APN vandaag aansprakelijk gesteld en gesommeerd om de uitstoot zo spoedig mogelijk te beëindigen. APN krijgt van de omwonenden 14 dagen de tijd om tekst en uitleg te geven over de stand van zaken met betrekking tot de oplossingen voor het probleem. De omwonenden zijn van mening dat zolang het probleem niet opgelost is, het productieproces moet worden stilgelegd.
In deze blog leg ik uit wat er in de brief staat en wat er vooraf ging aan deze brief. Ik leg het verschil uit tussen het publiekrecht (bestuursrecht) en het privaatrecht in relatie tot hinder en overlast die door bedrijven kunnen worden veroorzaakt.
Aansprakelijkstelling
Naar aanleiding van (onder andere) het trage handelen van de overheid brief besluit onze cliënt dat de maat vol is. Gesteund door een groep omwonenden stelt onze cliënt APN aansprakelijk. De grondslag hiervoor is onrechtmatige daad en onrechtmatige hinder en het schenden van geschreven en ongeschreven zorgvuldigheidsnormen met betrekking tot het voorkomen van (schadelijke) emissies van Zeer Zorgwekkende Stoffen naar de omgeving. APN wordt gesommeerd om deze emissies onmiddellijk te (doen) beëindigen. Ook als dat inhoudt dat APN (tot nader order) de fabriek geheel of gedeeltelijk moet stilleggen.
Juridisch kader
De omwonenden beroepen zich op artikel 6:162 en artikel 5:37 Burgerlijk Wetboek. Dit zijn private regels die bepalen dat burgers en bedrijven ten opzichte van elkaar niet onrechtmatig mogen handelen en geen onrechtmatige hinder mogen veroorzaken.
Het enkele overtreden van een vergunningvoorschrift of een wettelijke norm voor (bijvoorbeeld) de uitstoot van stoffen, is voldoende om te stellen dat er sprake is van onrechtmatig handelen[2]. Het is daarbij niet vereist dat er daadwerkelijk gezondheidsschade wordt veroorzaakt door de uitstoot. Enkel het overschrijden van een norm kan er al toe leiden dat een vordering tot stilleggen van de werkzaamheden van de uitstoter wordt toegewezen.[3]
Wel geldt een voorwaarde dat de norm die is overtreden, strekt ter bescherming van het belang waarop de omwonenden zich beroepen. Dat is hier het geval. Normen in het milieurecht voor bijvoorbeeld uitstoot van stoffen beschermen de leefomgeving, waaronder die van direct omwonenden. Het overtreden van voorschriften en normen veroorzaakt (mogelijk) gezondheidsschade. Dat is misschien niet zeker, maar APN is niet de enige bron van benzeen en PAK in het gebied. De omwonenden vrezen dat er sprake is van een cumulatief effect. En ieder bedrijf moet zich aan de regels houden. Dat geldt immers ook voor burgers.
Ook als een bedrijf zich aan de regels van een vergunning houdt, kan er nog steeds sprake zijn van onrechtmatig handelen. Geen enkele vergunning verleent een vrijbrief voor het ongebreideld veroorzaken van hinder.
Zorgplicht
De omwonenden vinden dat APN een zorgplicht heeft jegens de omwonenden om de uitstoot van Zeer Zorgwekkende Stoffen zo spoedig mogelijk, zo ver mogelijk te reduceren en daarmee een bijdrage te leveren aan de gezondheid van omwonenden in de directe nabijheid van de fabriek.
APN is onderdeel van Dura Vermeer. Dura Vermeer stelt op de haar website onder het kopje ‘duurzaamheid’ dat zij gelooft in duurzaamheid in doen verbinden, in groen vooruit. Dura Verweer wil meer terug geven dan ze van de omgeving vraagt, blijvend waarde toevoegen en een bijdrage leveren aan een gezondere, duurzame leefomgeving voor iedereen. Nu, en voor generaties in de toekomst.
Onze cliënt verwacht van APN dat zij dit geloof ook in de praktijk brengt.
Voor nu is het afwachten of en hoe APN gaat reageren. Voor wie geïnteresseerd is in hoe deze brief tot stand is gekomen en wat er aan vooraf is gegaan volgt hierna een wat technischere en meer juridische uitleg met nadere details over de stappen die tot nu toe door onze cliënt zijn gezet. Allereerst is van belang om het verschil tussen het bestuursrecht en het privaatrecht uit te leggen.
Korte uitleg over het verschil tussen bestuursrecht en privaatrecht
In het kort: het bestuursrecht geeft burgers die klachten hebben over een bedrijf, de mogelijkheid om bij de overheid te verzoeken om handhavend optreden. De burger vraagt dan aan de overheid om te controleren of het bedrijf zich aan de vergunning houdt. In het bestuursrecht richt een burger zich dus tot de overheid en niet tot het bedrijf dat hinder veroorzaakt. Besluiten van de overheid, worden getoetst door de bestuursrechter.
Het privaatrecht bevat regels die bepalen hoe burgers en bedrijven zich onderling tot elkaar verhouden. Die regels zijn niet altijd concreet. Vaak laten de normen in die regels ruimte voor uitleg of interpretatie die afhankelijk is van de omstandigheden van het geval. Geschillen over deze privaatrechtelijke regels worden behandeld door de civiele rechter.
Overschrijding norm PAK
Onze cliënt woont in de wijk Hees en baalt al langer van de stank die hij ervaart van APN. Hij verzoekt de gemeente Nijmegen in november 2020 om handhavend op te treden. De gemeente doet twee metingen waaruit blijkt dat er geen sprake is van de overschrijding van de norm voor benzeen. Het handhavingsverzoek wordt afgewezen. Een derde meting in juni 2021 toont echter aan dat de norm voor PAK met 17x wordt overschreden.
Zowel benzeen als PAK (een verzamelnaam voor bepaalde stoffen) staan op de lijst met Zeer Zorgwekkende Stoffen van het RIVM. Ze zijn kankerverwekkend. Dat betekent overheden en ondernemingen de opdracht hebben om de uitstoot van die stoffen te voorkomen of te beperken. Volgens deskundigen[4] levert de uitstoot van APN geen acuut gevaar voor de gezondheid op. Toch maken omwonenden zich zorgen. Artikel 2.4 lid 2 Activiteitenbesluit[5] bevat niet voor niks een minimalisatieverplichting voor PAK:
Emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht worden zoveel mogelijk voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, tot een minimum beperkt.
Handhaving?
Deze meting leidt aanvankelijk tot handhavend optreden door de gemeente tegen APN in juli van dit jaar. Die procedure[6] begint met een voornemen, waartegen een zienswijze kan worden ingediend. APN maakt van die zienswijzemogelijkheid gebruik. Vervolgens start er een onderzoeks- en communicatieproces waarin de gemeente regie neemt. Voor zover bekend worden productieprocessen niet aangepast of stilgelegd. De overlast blijft onverminderd hetzelfde.
Handhavingsverzoek MOB
In het handhavingsverzoek van 1 oktober 2021 van Mobilisation for the Environment, kortweg MOB, concludeert men op basis van vergelijking van meetresultaten uit 2005 en de actuele meetgegevens uit 2021 dat de overschrijding van de norm voor de uitstoot van PAK al 16 jaar aan de gang is. MOB stelt daarbij overigens ook dat de schoorsteen van APN veel te laag is om hinder voor de directe omgeving te voorkomen of op z’n minst te beperken.
Brief Staatssecretaris
Het handhavingsproces verloopt traag. De zorgen nemen toe bij mijn cliënt en een groep omwonenden, als op 8 november blijkt dat de Staatssecretaris een brief publiceert waarin staat dat hij onderzoekt of de BRL 9320 wel het juiste instrument is om te zorgen dat voldaan wordt aan de emissiegrenswaarden voor PAK. Uit een brief van het Kiwa van 19 augustus 2021 volgt dat de BRL 9320 bedoeld is om ongewenste uitloging[7] van schadelijke stoffen naar de bodem te voorkomen en niet om zaken te beoordelen die te maken hebben met het voorkomen van luchtverontreiniging. Het Kiwa duidt op een discrepantie tussen de eisen uit het Activiteitenbesluit en de garanties die verwacht mogen worden van een certificaat onder BRL 9320. Deze brief is ook aanleiding geweest om APN aan te schrijven.
Nieuwsbericht APN
Het is niet zo dat APN stilzit. Op 12 november verschijnt een nieuwsbericht op de site van APN. APN is met de gemeente Nijmegen en ODRN in overleg over vervolgstappen. Eigen onderzoek, metingen en aanpassingen zouden hoopgevende resultaten laten zien. De onderliggende documentatie is (nog) niet verstrekt.
Wordt ongetwijfeld vervolgd.
Over dit onderwerp verscheen op 12 november 2021 een nieuwsbericht op de site van Omroep Gelderland.
Caren Schipperus & Robin Link
[1] Artikel 5:46 Activiteitenbesluit
[2] ECLI:NL:PHR:1981:AG4127.
[3] ECLI:NL:PHR:1986:AC2775.
[4] Waaronder de GGD in een advies van 14 oktober 2021.
[5] Deze verplichting geldt overigens ook voor benzeen. Zowel in het kader van benzeen als van PAK is er aanleiding om het stappenplan voor het minimaliseren van ZZS toe te passen op APN.
[6] Robin Link legt in deze blog uit, wat een last onder dwangsom is en hoe de procedure in z’n werk gaat.
[7] Als men het in het BRL 9320 heeft over emissie van een stof, dan gaat het uitsluitend over uitloging (naar de bodem) en niet over stoffen die de lucht in worden geblazen.
