In deze blog bespreek ik de conclusie van Advocaat-Generaal Snijders (“AG”) die gaat over de vraag of de burgerlijke rechter een verbod kan opleggen aan een partij om te procederen bij de bestuursrechter, op grond van misbruik van bevoegdheid, wanneer dit beroep onevenredige schade veroorzaakt voor derden, terwijl de bestuursrechtelijke procedure deze bescherming niet tijdig of voldoende biedt.
De casus
In de gemeente Weesp werken meerdere partijen, waaronder GEM c.s., aan de ontwikkeling van een grootschalig woningbouwproject. Voor de bouw van 162 woningen zijn omgevingsvergunningen verleend, maar Stichting Flora & Faunabescherming (“Stichting”) heeft hiertegen beroep ingesteld bij de bestuursrechter. GEM c.s. menen dat dit beroep misbruik van procesrecht vormt, omdat het beroep volgens hen kansloos is en leidt tot ernstige vertraging en financiële schade. De voorzieningenrechter gaf hen gelijk en verplichtte de Stichting haar beroep in te trekken, maar het gerechtshof vernietigde dit vonnis en oordeelde dat het beroep van de Stichting niet evident kansloos is en zij een legitiem belang heeft.
Plan van bespreking
De AG behandelt vier thema’s: de bevoegdheid van de burgerlijke rechter, het juridisch kader voor misbruik van recht, de toetsing door de lagere rechters, en zijn eigen conclusie. Deze blog volgt de lijn van deze onderwerpen.
Bevoegdheid van de burgerlijke rechter
De eerste vraag is of de burgerlijke rechter bevoegd is om in bestuursrechtelijke aangelegenheden, zoals vergunningprocedures, zaken in behandeling te nemen. De hoofdregel is dat de burgerlijke rechter bevoegd is bij geschillen tussen burgers (privaatrechtelijke verhoudingen), ook als deze raken aan bestuursrechtelijke procedures. De AG stelt in dit verband dat de vraag of het beroep bij de bestuursrechter misbruik van procesrecht oplevert jegens derden valt onder privaatrechtelijke verhoudingen. Daarom kan de burgerlijke rechter van het geschil kennis nemen en daarover oordelen.
De AG benadrukt verder dat de bestuursrechter in beginsel de aangewezen instantie is om over bestuursrechtelijke geschillen te oordelen. De burgerlijke rechter kan echter aanvullende rechtsbescherming bieden wanneer bestuursrechtelijke middelen tekortschieten of te traag zijn. In de genoemde casus is daar volgens de AG sprake van: snelheid is essentieel vanwege de vergunningen en financiële risico’s, en de bestuursrechtelijke procedure biedt onvoldoende soelaas.
Aanvullende rechtsbescherming
De burgerlijke rechter kan snel en effectief een voorziening treffen, zoals een procedeerverbod, om onevenredige schade te voorkomen. De AG wijst erop dat in het bestuursrecht doorgaans geen snelle schifting plaatsvindt tussen evident kansloze en andere zaken. Daardoor duurt het lang voordat er een definitief oordeel komt, wat in gevallen zoals deze voor aanzienlijke problemen zorgt. De burgerlijke rechter kan in dergelijke situaties een noodzakelijke aanvulling vormen op de bestuursrechtelijke rechtsbescherming.
Misbruik van procesrecht
Het juridisch kader voor misbruik van procesrecht volgt uit artikel 3:13 BW. Dit artikel bepaalt dat een bevoegdheid niet mag worden uitgeoefend als dit onevenredig is of uitsluitend bedoeld is om schade toe te brengen. Dit laatste wordt vaak aangeduid als ‘kwade trouw’.
In bestuursrechtelijke procedures geldt een strenge maatstaf: kwade trouw of evident kansloos handelen is vereist om misbruik van recht aan te nemen. Het probleem is dat de bestuursrechtelijke toetsing hiervan lang kan duren vanwege de mogelijkheid van verzet en hoger beroep. In de visie van de AG kan de burgerlijke rechter echter het evenredigheidscriterium van artikel 3:13 BW toepassen, zonder dat kwade trouw vereist is. Bij deze toetsing moet de burgerlijke rechter rekening houden met de belangen van alle betrokkenen, waarbij onevenredigheid voldoende kan zijn om misbruik aan te nemen.
Toetsing door de voorzieningenrechter
De voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland stelde in de casus Weesp dat de Stichting misbruik van recht maakte door haar beroep in te stellen, mede omdat zij alternatieve rechtsmiddelen had, zoals een handhavingsverzoek. De rechter oordeelde dat de schade voor GEM c.s. en kopers onevenredig groot was ten opzichte van het belang van de Stichting en wees de vordering van GEM c.s. toe.
Toetsing door het gerechtshof
Het gerechtshof te Amsterdam vernietigde het vonnis van de voorzieningenrechter en oordeelde dat het beroep van de Stichting niet kansloos was en niet in strijd met haar statutaire doelen. Het hof stelde verder dat bestuursrechtelijke procedures inherent onzekerheid over vergunningen met zich meebrengen en GEM c.s. dit risico hadden moeten voorzien.
Visie van de AG op het oordeel van het hof
Het hof hanteerde mogelijk een te strikte maatstaf door kwade trouw te eisen en niet expliciet te toetsen op onevenredigheid. De AG wijst erop dat onevenredigheid tussen belangen voldoende kan zijn om misbruik aan te nemen, zelfs zonder kwade trouw. De AG stelt bovendien dat het hof onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het belang van de Stichting in redelijkheid zwaarder zou wegen dan het belang van GEM c.s. en de kopers, die aanzienlijke schade lijden door de procedure.
De AG merkt verder op dat het hof niet expliciet heeft onderzocht of alternatieve rechtsmiddelen, zoals een handhavingsverzoek, een redelijker en minder belastend alternatief zouden zijn geweest voor de Stichting. Daarnaast heeft het hof volgens de AG onvoldoende aandacht besteed aan de financiële schade en onzekerheid voor GEM c.s. en kopers.
Conclusie van de AG
Hieronder vat ik de conclusie van de AG puntsgewijs samen:
- Strikte eis van kwade trouw door het hof: Het hof heeft overwogen dat alleen sprake kan zijn van misbruik van procesrecht als de Stichting kwade trouw heeft getoond. De AG wijst erop dat deze strenge eis niet in lijn is met artikel 3:13 BW, dat ook misbruik van bevoegdheid kan aannemen op basis van een onevenredigheid tussen belangen, zonder dat kwade trouw vereist is.
- Evenredigheidstoets niet juist toegepast: Hoewel het hof enige aandacht heeft besteed aan een belangenafweging, heeft het volgens de AG onvoldoende gemotiveerd waarom het belang van de Stichting zwaarder zou wegen dan het belang van GEM c.s. en de kopers.
- Relevantie van alternatieve rechtsmiddelen: Het hof heeft niet voldoende onderzocht of een handhavingsverzoek een redelijker alternatief was voor de Stichting.
- Belangen van GEM c.s. onvoldoende gewogen: Het hof heeft weinig aandacht besteed aan de omvang van de schade voor GEM c.s. en kopers.
- Aanscherping door de Hoge Raad: De AG ziet de zaak als een kans voor de Hoge Raad om duidelijkheid te verschaffen over de toetsingsmaatstaf bij misbruik van procesrecht in bestuursrechtelijke procedures die ook derden raken.
Tot slot
Het is nu af te wachten tot welk oordeel de Hoge Raad zal komen. De AG volgt in zijn conclusie de lijn van de voorzieningenrechter deels, met name in zijn erkenning van het belang van een evenredigheidstoets en de mogelijkheid om misbruik van procesrecht aan te nemen zonder kwade trouw. Tegelijkertijd benadrukt de AG het recht van de Stichting op toegang tot de rechter en stelt hij een meer genuanceerde belangenafweging voor dan door de voorzieningenrechter werd gemaakt. Hoewel de AG geen expliciet standpunt inneemt over de maatschappelijke gevolgen, sluit zijn conclusie aan bij bredere discussies over de balans tussen rechtsbescherming en voortgang van belangrijke projecten.
Mijn persoonlijke visie is dat de bestuursrechter en de Afdeling bij de intake van procedures een schifting moeten toepassen op de vraag of zaken kansloos zijn of niet. Toepassen van AI zou hier behulpzaam kunnen zijn. Het zou niet nodig hoeven zijn dat de burgerlijke rechter op dit punt aanvullende rechtsbescherming biedt. Hopelijk komt de Hoge Raad tot het oordeel dat er bij (evident) kansloos procederen voor de burgerlijke rechter tot die tijd, wél een taak. Alleen al de mogelijkheid om via de burgerlijke rechter misbruik van procesrecht in bestuursrechtelijke zaken te kunnen vorderen, zou wel eens kunnen werken als een breekijzer om sneller verlost te worden van ‘querulanten’ die we allemaal kennen in gebiedsontwikkeling en die een obstakel vormen voor het realiseren van woningbouwprojecten (en die tot ‘verstopping’ leiden bij de bestuursrechtspraak).
Caren Schipperus
