In deze blog geef ik een plan van aanpak voor participatie onder de Omgevingswet en de Wabo. Het is opnieuw onzeker of en wanneer de Omgevingswet in werking treedt. Voor deze blog maakt dat niet uit. In de blog geef ik mijn visie op participatie vanuit mijn praktijkervaring. Deze is ook nu al goed bruikbaar onder de Wabo. Sommige gemeenten hebben al beleid gemaakt voor participatie onder de Omgevingswet. Dat beleid biedt nuttige aanknopingspunten voor een participatieplan bij gebiedsontwikkeling (daaronder mede begrepen transformaties) onder de Wabo.

Voor wie

Deze blog is geschreven voor initiatiefnemers van een project (van woningbouw tot zandwinning) en bevat (aan het einde!) 9 tips voor een succesvolle participatie. De reden van deze invalshoek is dat ik met deze vorm van participatie de meeste ervaring heb. Het merendeel van mijn opdrachtgevers heeft hiermee te maken. Lezers van deze blog kunnen de presentatie downloaden die Robin Link en ik gebruikt hebben bij de webinar over dit onderwerp op 14 oktober 2022 (Link naar de PDF: Participatie in het omgevingsrecht)

Wat is participatie?

In letterlijke zin betekent participatie ‘deelnemen’ aan (in dit geval) een proces. De Omgevingswet doelt met participatie op de manier waarop derden kunnen de deelnemen aan het proces van vergunningverlening aan een initiatiefnemer.

Gangbare praktijk

Het is in vrijwel alle gemeenten inmiddels gebruikelijk dat initiatiefnemers van een gebiedsontwikkeling bij de aanvang van het proces een vorm van participatie opgelegd krijgen.

Participatie gaat vooraf aan twee typen overheidsbesluiten: vaststelling van het bestemmingsplan door de gemeenteraad of een omgevingsvergunning waarbij afgeweken wordt van het bestemmingsplan[1] door het college van burgemeester en wethouders. Beide kennen formele inspraakmomenten (bij het ter inzage leggen van het ontwerpbesluit en rechtsbescherming na vaststelling ervan). Aan de formele inspraakmomenten gaat nu al vaak een informeel proces van participatie vooraf.

Verschillende werkwijzen

Daarbij verschilt de werkwijze per gemeente en per project. Sommige gemeenten zijn hier zelf actief bij betrokken. Anderen laten het meer bij de initiatiefnemer zelf en schrijven voor wat de initiatiefnemer geacht wordt te doen. Regelmatig komt voor dat alle omwonenden binnen een bepaalde straal geïnformeerd moeten zijn. Ook moet er een openbaar toegankelijke informatieavond georganiseerd worden met aanwezigheidsregistratie.[2] Van de avond (en de uitkomsten) moet een verslag worden gemaakt. Het verslag wordt als bijlage bij de aanvraag omgevingsvergunning ingediend.

Voordeel

Het voordeel van deze werkwijze is dat je vaak ziet dat de gemeente geen inspraakavond meer organiseert (niet verplicht op grond van de wet, maar vaak wel gebruikelijk beleid). Terwijl je toch bezig bent je plan ambtelijk voor te bereiden, kun je deze slag alvast slaan en boek je later tijdwinst in het proces.

Is participatie verplicht in de Omgevingswet?

Voor het bestemmingsplan komt het omgevingsplan in de plaats. Voor het omgevingsplan geldt dat de gemeenteraad bij de voorbereiding daarvan moeten aangeven hoe derden bij het omgevingsplan worden betrokken. In het besluit tot vaststelling moet de raad motiveren vaststelling hoe het proces is verlopen[3] en wat de resultaten ervan zijn. Dit wijkt naar mijn mening niet van af van de huidige gangbare praktijk.

Omgevingsvergunning

De omgevingsvergunning onder de Omgevingswet verleend voor een omgevingsplanactiviteit (“OPA”) of voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (“BOPA”).

Een omgevingsplanactiviteit is een activiteit waarvoor vergunning kan worden verleend op grond van het omgevingsplan. De buitenplanse omgevingsplanactiviteit is een activiteit die niet voldoet aan de regels van het omgevingsplan en niet vergunningvrij voor het bouwen is.

Participatie bij de omgevingsplanactiviteit

De Omgevingswet schrijft voor dat er een regeling is over het bij de aanvraag verstrekken van gegevens over participatie van en overleg met derden.[4] De Omgevingsregeling schrijft voor dat de initiatiefnemer bij een aanvraag om een omgevingsvergunning vermeldt óf derden bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken en (zo ja) hoe dat dan is gegaan en wat daarvan het resultaat is geweest.[5]

Vrijblijvende last

Dit is een behoorlijk vrijblijvende omschrijving van het participatieproces, maar het is strikt genomen wel een ‘extra last’ ten opzichte van de huidige situatie. Immers bij vergunningen die nu passen binnen het bestemmingsplan, is participatie niet verplicht. Doordat het doel van het omgevingsplan is dat meer activiteiten worden opgenomen waarvoor vergunning kan worden verleend, is het niet onlogisch dat voor een vergunning het vaker van belang zal zijn de omgeving vooraf te betrekken bij het initiatief.

Participatie bij de buitenplanse omgevingsplanactiviteit

Voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan de gemeenteraad gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit kan worden ingediend. Het gaat dan om gevallen waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is.

Voorbeelden

Er zijn al gemeenten die een dergelijke lijst hebben opgesteld met inwerkingtredingsdatum 1 januari 2023. Ik heb verschillende van deze lijsten opgezocht op overheid.nl[6]. Hierna volgen enkele voorbeelden van gemeenten die een lijst met gevallen hebben gemaakt en hun ideeën bij de gewenste manier van participeren.

Bloemendaal

Bijvoorbeeld de gemeente van Bloemendaal. Hier is participatie verplicht onder meer bij het toevoegen van één of meer woningen, het wijzigen van een functie met een oppervlakte van 500 m² of groter en het bouwen van gebouwen en bouwwerken voor openbare nutsvoorzieningen, voorzieningen voor het openbaar vervoer of het wegverkeer groter dan 150 m².

Wat verstaat men in Bloemendaal dan onder die participatie?

In de toelichting bij de regeling schrijft de gemeente:

Zowel het adviesrecht als participatie zijn een nieuw element ten aanzien van de besluitvorming binnen het vergunningsproces. Zowel voor de initiatiefnemer, belanghebbenden als de gemeente zelf is geen ‘blauwdruk’ beschikbaar. Vanuit het participatiebeleid hebben wij het proceskader als werkwijze voor complexe opgaven vastgesteld. De toelichting bij de Omgevingsregeling benadrukt evenwel dat participatie maatwerk is en dat het primair aan de initiatiefnemer is om een ‘adequate vorm van participatie’ te kiezen. Participatie in het kader van de aanvraag voor een omgevingsvergunning moet dus vormvrij zijn. Het is dan ook van belang om blijvend aandacht te besteden aan het bieden van juiste informatie en het managen van verwachtingen bij alle betrokkenen. Het belangrijkste is om besluiten goed te communiceren en onderbouwen.

In Bloemendaal luidt het antwoord op de vraag: “Wat bedoelt de wetgever precies met participatie?” “Joost mag het weten”.

Druten/Wijchen

Een ander voorbeeld is de gemeente Druten/Wijchen.

Daar is participatie verplicht bij het oprichten van een gebouw met meer dan 5 woonlagen of hoger dan 15 meter, bij het oprichten van 1 of 2 nieuwe woningen of de transformatie van een bestaand gebouw van een niet- woonfunctie naar meer dan 2 woningen. Het oprichten van een nieuw agrarisch bedrijf en het oprichten van een zonnepark moeten ook verplichte participatie doorlopen. Maar het uitbreiden van intensieve veehouderij of het uitbreiden van een bedrijf in een zwaardere milieucategorie dan op grond van het omgevingsplan toegelaten, is niet aan verplichte participatie onderworpen. De lijst in Wijchen is langer en niet hetzelfde als de lijst in Bloemendaal.

De gemeente Wijchen geeft op de website een vrij uitgebreide en duidelijke beschrijving over wat men verwacht van een initiatiefnemer als het gaat om participatie en maakt ook onderscheid tussen verschillende soorten initiatieven (klein of groot).

Heumen

De gemeente Heumen stelt participatie verplicht bij BOPA’s, conform de drie onderscheiden categorieën eenvoudig, ontwerpen en ontwikkelen. Wat de gemeente hiermee bedoelt, heb ik nog niet kunnen vinden op de website.

Arnhem

De gemeente Arnhem stelt (heel simpel) dat participatie verplicht is voor alle omgevingsplanactiviteiten die niet passen in het omgevingsplan. Op de website kunnen initiatiefnemers een handreiking vinden om participatie op te zetten. Opvallend is dat de handreiking vervolgens heel gedetailleerd is. Projecten worden in categorieën ingedeeld, die vervolgens op omgevingseffecten punten krijgen voor de mate waarin er sprake is van gevolgen. Het cijfer dat een project krijgt, resulteert in een ‘participatielevel’ met concrete aanbevelingen over verschillende manieren van participatie (van groepsapp tot werksessie, van enquête tot digipanel.

Meierijstad

Ook de gemeente Meierijstad hanteert een handreiking met categorieën en punten, alleen zijn de categorieën daar anders ingedeeld en speelt bijvoorbeeld de maatschappelijke aandacht die een project kan krijgen een rol bij de mate van participatie.

Conclusie

Mijn conclusie uit deze steekproef is dat iedere gemeente eigen beleidsregels heeft voor de verplichte participatie en dat iedere gemeente een andere invulling daaraan geeft. Je moet dus per gemeente onderzoeken welke eisen men stelt aan de participatie en hoe je die moet invullen voor jouw project.

Wat mij blijkt uit de lijsten met gevallen, is dat vooral projecten op de lijst staan, die specifiek gevoelig kunnen liggen in een gemeente of eerder problemen hebben veroorzaakt.

Tips en tricks

Ik begon deze blog met de belofte dat ik tips en tricks zou aandragen voor de praktijk. Voor dat ik hiermee begin, eerst even dit: ik ben een groot voorstander van intensieve participatie. Ik geloof dat het vroegtijdig betrekken van de omgeving bij een project in veel gevallen tot een optimalisatie kan leiden. Zelfs in het meest ongunstige geval van de klassieke dwarsligger die gegarandeerd ‘tot de hoogste rechter doorgaat’ heb je belang bij participatie. Het bestuur (dat beslissingen moet nemen) waardeert het en het zet de initiatiefnemer ook bij de rechter op 1-0 voorsprong.

Ondanks dat onder de Omgevingswet per gemeente de participatie verschillend wordt ingevuld, is er wel een algemene lijn die je kunt aanhouden onder de Wabo. Deze lijn is gebaseerd op mijn eigen praktijkervaring.

Tip 1: Afbakening

Bedenk zo vroeg mogelijk in je planvorming of het project waarvoor je een vergunning wilt aanvragen al ‘in beton gegoten’ is of nog ruimte biedt voor aanpassingen:

• Zijn er uitgangspunten voor je project die keihard zijn?
• Heb je ambtelijk of van de wethouder al harde voorwaarden meegekregen? Bijvoorbeeld het minimale aantal sociale woningen dat gebouwd moet worden?
• Gelden er eisen vanuit een haalbare businesscase?
• Welke doelen wil je zelf met de participatie bereiken?
• Heeft de gemeente waarin je het project wilt uitvoeren, een lijst met gevallen participatiebeleid opgesteld? Zo ja, gebruik deze dan!

Tip 2: Co-creatie of niet?

Het uitvoeren van tip 1 is belangrijk, want als je met je project de boer op gaat om mensen of bedrijven te laten participeren, moet je een duidelijke boodschap geven over wat je hen te bieden hebt of wat je van hen verwacht:

• Kunnen ze nog meepraten, hebben ze nog invloed op het ontwerp?
• Of staat het ontwerp min of meer vast en heb je alleen nog een afschermende groene haag in de aanbieding?

Ik noem dit altijd de bandbreedte van de ‘co-creatie’ tot de ‘flankerende maatregelen’ die bedoeld zijn om de pijn te verzachten.

Tip 3: Direct belanghebbenden

Als je bepaald hebt wat de bandbreedte is voor participatie, bepaal dan wie er allemaal hun zegje mogen doen.

• Begin met de direct belanghebbenden: iedereen die direct grenst aan de projectlocatie, binnen een straal van een kilometer woont of gevestigd is, eventuele gevolgen direct kan ervaren (ten positieve of ten negatieve). Deze zijn altijd belanghebbend en hebben altijd toegang tot de rechter als zij het niet met het project eens zijn.
• Haal eerst bij deze kring van direct belanghebbenden hun input op, liefst individueel per belanghebbende. Bijvoorbeeld in de vorm van een ‘keukentafelgesprek’. Misschien dat het plan daar al goede verbeteringen kan ondergaan. Je kent dan ook het draagvlak onder deze groep en kunt naar aanleiding daarvan je risico’s bepalen. Is er nog nader onderzoek nodig? Dan kun je dat nu doen.

Betrek niet direct alle mogelijke belangstellenden, want het risico is aanwezig dat iemand die geen direct belanghebbende is, een tegengesteld belang heeft ten opzichte van een wél belanghebbende.

Tip 4: Principeverzoek

Nadat een plan door de direct belanghebbenden is gezien, kun je de volgende fase in. Is er al principe toestemming van het bestuur? Zo nee, dan kan dit een goed moment zijn om het principeverzoek in te dienen.

• Voeg daarbij de eerste bevindingen uit de contacten met direct belanghebbenden en de eventuele planaanpassingen die daaruit zijn gekomen.
• Doe zelf een voorstel voor de vervolgparticipatie. Het doel hiervan is met de gemeente overeenstemming te krijgen over de participatieprocedure die je wilt doorlopen. Als je zelf een goed plan maakt, heb je ook de regie over dit proces.

Tip 5: Informatiebijeenkomst

Organiseer een openbare informatiebijeenkomst met goede koffie met iets lekkers uiteraard. Deze is gericht op een grotere groep:

• De ruimere kring van belanghebbenden en belangstellenden;
  • Zijn er bepaalde actiegroepen of verenigingen die je bij je plan moet betrekken omdat ze potentieel weerstand of juist draagvlak kunnen geven?
  • Denk met name aan organisaties op het gebied van natuur en milieu, (vogelwerkgroepen), maar ook aan wijkverenigingen.
• Organisaties die formeel of informeel een adviesfunctie hebben (“stakeholders”).

Nodig ook de gemeente uit. Biedt mensen de mogelijkheid om zich vooraf aan te melden. Het is prettig als je als van te voren een indruk hebt van wie er komen.

Tip 6: Betrokkenen

Deze tip gaat ook over de informatieavond:

• Verwacht je weerstand op je plan? Probeer dan waar mogelijk van te voren contact te leggen, een goed (eerste) gesprek kan ertoe leiden dat de stoom vooraf al is afgeblazen (en niet bij een informatieavond pas ter sprake komt).
• Zijn er ambassadeurs, mensen die echt warm lopen voor je plan? Zorg dan dat ze bij de informatieavond aanwezig zijn.
• Het kan goed werken om een klankbordgroep in te stellen als je ideeën wilt toetsen en tussentijds wilt bijstellen.

Tip 7: Praktische zaken

• Maak een agenda voor de bijeenkomst. Geef uitleg over de procedure, vertel wanneer formele inspraakmomenten zijn en welke rechtsbescherming van toepassing is. Pas tip 2 ook hier toe, wat verwacht je van de bezoekers en wat kunnen zij van jou verwachten?
• Laat een intekenlijst / gastenlijst rond gaan op de avond zelf. Let hierbij op de AVG uiteraard bij de verdere verwerking van de gegevens.[7]
• Stuur na afloop een verslag van de bijeenkomst met contactgegevens voor meer informatie. Zet alle e-mailadressen in de “BCC” en niet in de “AAN”!

Tip 8: Tweede avond?

Als er uit de eerste informatieavond input is gekomen voor de aanpassing van je plan, schroom dan niet om een tweede informatieavond te organiseren waarin je deze aanpassingen toelicht. Laat zien wat je met eventuele input hebt gedaan (en waarom dat wel of niet is gedaan). Maak ook hiervan weer een verslag.

Het kan nodig zijn om de politiek actief te informeren en bij het project te betrekken. Zeker als een project controversieel of nieuw is, is dit zeker aan te bevelen.

Tip 9: Professionele hulp

Afhankelijk van de impact en omvang van je plan, kun je ervoor kiezen de communicatie over je project op te schalen. Door een goed communicatiebureau bij je project te betrekken, kun je het verhaal van je project vertellen. Het gaat dan niet alleen om de ontwikkeling (het gebouw en de vergunning), maar ook om wat het project betekent voor de samenleving, wat de visie is van de initiatiefnemer op het project. Je kunt gedurende je hele project blijven communiceren over de stappen die worden gezet, van initiatief tot realisatie, via nieuwsbrieven, krantenartikelen, persberichten, advertenties en een website.

Voorbeelden uit de praktijk

Drijvend zonnepark

In 2017 raakte ik betrokken bij de bouw van het grootste drijvende zonnepark van Europa in Sellingerbeetse, een project van GroenLeven op een voormalige zandwinplas, inmiddels een gewaardeerd natuurgebied. Hier redeneerde GroenLeven vanuit de gedachte “een drijvend zonnepark, groene stroom, wie wil dat nou niet en die plas is toch groot genoeg?”. Geen onlogische gedachte op zich (maar wel de eerste fout), ware het niet dat in de omgeving al een zonnepark was gebouwd tegen de zin van de lokale bevolking. Zonnestroomcowboys draafden het gemeentehuis in en uit en al gauw verschenen berichten in de krant van frauduleuze praktijken.

Vrij snel in het begin ging GroenLeven met het plan naar de omgeving en van de keukentafelgesprekken naar de informatieavond. Er was sprake van tijdsdruk vanuit de subsidieverlening. De gemeente was hier echter niet van gecharmeerd. Er was nog geen principebesluit genomen over de aanvraag, men ging eerst eens rustig beleid maken met een stappenplan waaraan alle initiatieven voor zonneparken in de gemeente moesten voldoen.

Een tweede fout die hier gemaakt werd, is dat niet gekeken is wie de eerste kring van belanghebbenden was. Bij de informatieavond is meteen de hele goegemeente uitgenodigd. De echt belanghebbenden, werden daardoor overschreeuwd.

De derde fout was dat een belangrijke natuurvereniging, niet gelijk in het begin is aangehaakt.

De gemaakte fouten zijn hersteld, maar met tijdsverlies tot gevolg en het de subsidie is het maar net goedgekomen. Uiteindelijk was hier ruimte voor co-creatie en is het drijvend zonnepark kleiner geworden en van vorm veranderd, om bepaalde zichtlijnen te behouden.

Uitbreiding zandwinning

Dit betreft een lopend project dat in 2020 is gestart en in 2024 moet leiden tot grote verduurzamingsoperatie van de zandwinning van Kremer Zand en Grind in Sellingen. Van het begin af aan was het voor de ondernemer duidelijk dat het een heel belangrijk project was met een verhaal. Uit het project van het drijvend zonnepark was geleerd dat niet iedereen een groen verhaal gelijk omarmt, enkel omdat het groen is. Het is belangrijk dat het geloofwaardig verteld wordt.

Professioneel bureau

In dit geval heeft de opdrachtgever vanaf het begin communicatiebureau La Compagnie in de arm genomen om te helpen het verhaal te vertellen. Aan het participatieplan is een communicatieplan verbonden met een thema “waar ook de natuur wint” om tot uitdrukking te brengen dat de zandwinning óók natuurwinning betekent. Het communicatieplan omvat een website, een nieuwsbrief en een paar keer per jaar een krant met actualiteiten. Communicatiemomenten vinden plaats vóór officiële inspraakmomenten en worden ook duidelijk aangekondigd.

Alle stappen van de participatietips zijn hier gevolgd. Van keukentafelgesprek inclusief co-creatie tot informatieavond. Nadat lokaal bleek dat er voldoende draagvlak was, is een principebesluit aangevraagd, inclusief afspraken over de vervolgparticipatie. Hier heeft de opdrachtgever volledig de regie behouden. De procedure loopt overigens nog.

Tot slot

De tips zijn relevant voor de huidige praktijk onder de Wabo en de Wro, maar ook straks onder de Omgevingswet. Doe er je voordeel mee!

Wil je meer weten over hoe je de participatie voor jouw project op maat kunt maken? Robin Link en ik helpen je graag.

Caren Schipperus

[1] Met toepassing van artikel 2.12 lid 1 onder a sub 2 en/of 3 Wabo.

[2] Hierbij uiteraard wel de privacy in acht te nemen. Namen of concrete adressen hoeven niet verstrekt te worden.

[3] Dit staat in artikel 10.2 Omgevingswet (motiveringsplicht vroegtijdige publieksparticipatie omgevingsplan)
1. Bij de kennisgeving van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen, bedoeld in artikel 16.29 van de wet, wordt aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding worden betrokken.
2. Bij het vaststellen van een omgevingsplan wordt aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Daarbij wordt aangegeven op welke wijze invulling is gegeven aan het toepasselijke decentrale participatiebeleid.

[4] Gedoeld wordt op artikel 16.55 Omgevingswet (aanvraagvereisten), lid 2 en lid 6.

1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld over de wijze van indienen van de aanvraag om een omgevingsvergunning.
2. Bij ministeriële regeling worden regels gesteld over de door de aanvrager te verstrekken gegevens en bescheiden.
3. Voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 5.3 of 5.4 kunnen in de waterschapsverordening respectievelijk de omgevingsverordening ook regels worden gesteld over de door de aanvrager te verstrekken gegevens en bescheiden.
4. Voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit kunnen in het omgevingsplan ook regels worden gesteld over de door de aanvrager te verstrekken gegevens en bescheiden.
5. De gegevens en bescheiden, bedoeld in het tweede tot en met vierde lid, behoeven niet te worden verstrekt voor zover het bevoegd gezag al over die gegevens of bescheiden beschikt.
6. Op grond van het tweede lid worden in ieder geval regels gesteld over het bij de aanvraag verstrekken van gegevens over participatie van en overleg met derden.
7. De gemeenteraad kan gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is, kan worden ingediend.

[5] Artikel 16.55 Omgevingswet verwijst naar artikel 7.4 Omgevingsregeling (participatie)

1.        Bij de aanvraag wordt aangegeven of burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken.

2.       Als burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken, verstrekt de aanvrager bij de aanvraag gegevens over hoe zij zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn.

[6] Ik heb de zoekwoorden “16.55 participatie +gemeentenaam” en “bindend adviesrecht en verplichte participatie” gebruikt. Ik heb geen eenduidige zoekterm kunnen vinden die alle op dit moment bekende beleidsdocumenten per gemeente toont.

[7] Zie hiervoor punt 4 van deze blog van advocatenkantoor Stibbe over de manier waarop privacywetgeving en de Omgevingswet op elkaar inwerken. Punt 4 is voor de verslaglegging relevant.