Het aanleggen van een zonnepark is meestal niet voorzien in een bestemmingsplan. Een zonnepark kan in dat geval alleen worden gebouwd als de gemeente een omgevingsvergunning verleent voor de activiteit “het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met de regels van het bestemmingsplan”.
Uit recente rechtspraak (“Coevorden”) bleek al dat het aanleggen van een (tijdelijk) zonnepark gerealiseerd kan worden met de toepassing van artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Het gaat om de volgende (rest)categorie:
“Ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.”
In principe kan een vergunning met toepassing van deze bepaling (een “kruimelvergunning”) snel (binnen 8 weken) worden verleend.
Inmiddels heeft de rechter geoordeeld dat ook onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit mer) daar niet aan in de weg staan.
In deze blog bespreken wij deze laatste uitspraak en de toepasbaarheid in de praktijk.
Zonnepark Staphorst
De gemeente Staphorst had een kruimelvergunning verleend voor het aanleggen van een tijdelijk zonnepark van 4,3 hectare met ongeveer 22.500 zonnepanelen. Met een zonnepark van dergelijke omvang kan stroom worden opgewekt voor ongeveer 2.000 huishoudens. De omgevingsvergunning werd verleend voor de duur van tien jaar.
Tegen het besluit tot verlenen van deze omgevingsvergunning is beroep ingesteld door een bedrijf. De ondernemer vreesde dat de vestiging van het zonnepark zou leiden tot beperkingen voor de bedrijfsvoering.
Het bedrijf stelde verder dat de gemeente geen omgevingsvergunning mocht verlenen voor het zonnepark, omdat bepaalde projecten van toepassing van artikel 4, onderdeel 11 (en 9) van het Bor zijn uitgesloten.
Uitgezonderde projecten: Besluit mer
Een kruimelvergunning kan niet worden verleend voor projecten die zijn opgenomen in het Besluit mer. Het gaat om:
- Het realiseren van een landinrichtingsproject of een wijziging of uitbreiding daarvan.
- De aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen.
- De oprichting, wijziging of uitbreiding van een industriële installatie die bestemd is voor het produceren van elektriciteit, stoom en warm water.
Landinrichtingsproject
De Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State overweegt dat het realiseren van het zonnepark geen landinrichtingsproject is als bedoeld in het Besluit mer. Een zonnepark van 4,3 hectare heeft volgens de Afdeling een onvoldoende substantieel karakter om aangemerkt te worden als een landinrichtingsproject. Bovendien is niet elke ontwikkeling in het buitengebied een landinrichtingsproject.
Onduidelijk is of de Afdeling bij een zonnepark van grotere omvang tot een ander oordeel zou zijn gekomen. Pleitbaar is dat dit niet het geval is, omdat een landinrichtingsproject een bepaalde duurzame ingreep in de inrichting van een gebied veronderstelt die ruimtelijke en milieugevolgen heeft. Een tijdelijk zonnepark heeft uit de aard van de zaak deze impact niet.
Het zonnepark in Coevorden waarover de Afdeling oordeelde was 22 hectare groot, maar daarin is de vraag of het Besluit mer aan de verlening van de kruimelvergunning in de weg stond, niet aan de rechter voorgelegd.
Stedelijk ontwikkelingsproject
De Afdeling merkt het zonnepark ook niet aan als een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in het Besluit mer. Bij een stedelijk ontwikkelingsproject kan het bijvoorbeeld gaan om bouwprojecten zoals woningen, parkeerterreinen, bioscopen, theaters, sportcentra, kantoorgebouwen of een combinatie daarvan.
De vraag of sprake is van een stedelijke ontwikkeling is per regio verschillend en afhankelijk van de gevolgen voor het milieu.
De gevolgen voor het milieu van dit zonnepark zijn beperkt tot visuele hinder en landschappelijke aantasting. Deze gevolgen moet de gemeente afwegen in de vergunningprocedure.
Industriële installatie
De Afdeling overweegt verder dat het zonnepark niet aangemerkt kan worden als een industriële installatie bestemd voor de productie van elektriciteit, stoom en water. Uit de nota van toelichting bij de wijziging van het Besluit mer 1994 (Stb. 1994, 224, p. 80) kan worden afgeleid dat het bij deze activiteiten gaat om centrales waarbij een brandstof, zoals fossiele brandstoffen, wordt ingezet om elektriciteit op te wekken. Het gaat in dit verband om thermische centrales en andere verbrandingsinstallaties.
In een zonnepark wordt zonlicht rechtstreeks omgezet in elektrische energie. Een zonnepark is kan daarom niet worden aangemerkt als een thermische (verbrandings)installatie.
Instandhoudingstermijn
De Afdeling verwijst tot slot naar een recente uitspraak waaruit volgt dat een vergunning voor een tijdelijk bouwwerk kan worden verleend, ongeacht of het aannemelijk is dat na het verstrijken van de termijn geen behoefte meer bestaat aan het tijdelijke bouwwerk.
Daarbij is wel van belang dat er geen reden bestaat om aan te nemen dat het bouwwerk niet na de gestelde termijn kan en zal worden afgebroken.
Een zonnepark is opgebouwd uit stellages en zonnepanelen en kan relatief eenvoudig worden afgebroken, zonder onomkeerbare gevolgen voor het landschap. Deze feitelijkheid ondersteunt naar onze mening het standpunt dat ook een (aanmerkelijk) groter zonnepark dan in Staphorst, voor tijdelijke vergunningverlening in aanmerking komt.
Conclusie
Zonneparken vallen niet onder de activiteiten als bedoeld in onderdeel C of D van het Besluit mer. Voor de praktijk is hiermee een belangrijke rechtsvraag beantwoord.
Procedure
Strikt genomen kan men dus snel een zonnepark realiseren. Het verlenen van een omgevingsvergunning met toepassing van de kruimelregeling is echter een bevoegdheid en geen verplichting. Een initiatiefnemer moet zijn aanvraag goed onderbouwen. Gemeenten worden overspoeld door aanvragen en zoeken naar criteria om deze aan te toetsen. Dat kan ertoe leiden dat een in beginsel relatief lichte procedure, toch een project van lange adem wordt. Dus ja, het kan snel, maar de praktijk leert anders.
Drijvend zonnepark
ALEX advocaten is betrokken bij de vergunningprocedure voor een drijvend zonnepark van GroenLeven op een voormalige zandwinplas van Kremer Zand en Grind in de gemeente Westerwolde. Een drijvend zonnepark gaat niet ten koste van landbouwgrond, hetgeen past in de recente ontwikkeling om voorzichtig te zijn met het inzetten van dit soort gronden voor zonneparken.
